李明德：关于十四五规划的几点意见

作者：李明德 原中国社会科学院旅游研究中心副主任，北京天一博观城市规划设计院特邀专家顾问

时间过的非常快，“十四五”规划又开始了，十四五”总体上是我们国家在十八大十九大之后，处于的一个非常重要的时期，这时候做这个规划，要考虑的事情非常之多。一般来说，规划跟规划之间没有太大的区别，但是当形势发生变化，政策发生变化，当地的实际情况发生变化，那么这个规划，也要随之发生变化，因此十四五规划，我们说它是非常重要的规划，主要是我们当前的形势发生了极为重要的变化。

这些重要的变化主要表现在四个方面。    

第一个方面是国际形势的变化，这个重大的变化就是我们国家在面对着国际形势变化的过程之中，遇到了更多的不确定性，这种不确定性要求我们随时随地要有政策性的调整，要适应这种变化，从中找出我们中国自己应该走的道路。

第二个变化是自然环境的变化，现在我们面临的自然环境的考验非常严重，主要是全球气候变暖和引发的一些气候、自然、地质、灾害、疫情等等方面的变化。这些挑战也带来我们的规划，特别是旅游规划应该考虑的事情。

第三个变化就是我们的国家在“十四五”期间我们发展面临的总趋向、总形势和我们党和国家的任务和目标，这些都将对“十四五”产生重大影响。

第四个就是产业本身也面临着许多变化，文化和旅游业在文化和旅游部成立之后，我们面临的政策方针等等方面的变化都和以前不一样了，这四大变化包括国际形势、自然环境、国家发展以及我们行业、我们产业的变化给我们总体上思考“十四五”规划带来了一个全局性统领下的思路，或者说叫做战略性思路。

关于“十四五”规划要考虑的，最重要的事情是什么？我想谈六点意见。    

作为“十四五”规划，我们首先要理解这个规划跟一般的规划不一样的地方，最重要的是“十四五”规划是个短期规划，只有五年，和我们平常所做的长期规划，十年、十五年、二十年的规划，是完全不一样的，所以十四五规划最最要考虑的事情，就是五年之内实际可能是什么样我们就应该是什么样，这样我们才知道做什么事，能做成什么事儿。

“十四五”规划，第一个要考虑的，我个人认为，叫做实事求是，实事求是是最重要的，实事求是是毛主席在延安时期的一个重要题词，至今是我们党一切工作的指导性的思想，所谓的实事求是，除了我们以上讲的四大变化外，实事求是主要讲的是所有的规划，它的最突出的重点就是地域性，就是不管你做的是那的十四五规划，都要是当地的“十四五”规划，而不是其他地方的“十四五”规划，这个事儿太重要了，那么要做好当地的“十四五”规划，唯一的办法就是实事求是。

我们讲的实事求是，就是要重点考虑五件事情，就是当地的历史是怎么回事儿？当地的文化是怎么回事儿？当地的经济发展怎么回事儿？当地的民情是怎么回事儿？以及当地的产业是怎么回事？特别是文化和旅游业是怎么回事？这几个事情，你要琢磨清楚了，你才能实事求是，这五件事要琢磨不清楚你就没法儿做，尤其是产业，尤其是文化和旅游业要琢磨清楚，而且这种琢磨清楚是站在当地的角度琢磨清楚除了需要考虑前面所说的大形势、大变化、大方针、大政策，还要考虑当地的发展，如果说你没有考虑清楚当地的发展，你就不能够做出实事求是的结论，这是第一个要考虑的，叫做实事求是。

第二个要考虑的叫做底线思维，包括十八大也好，十九大也好，特别是习近平有中国特色的社会主义思想。那么他这些思想表述了一些什么内容？习主席表述的每一项国家方针政策和思想原则不可动摇，这些不可动摇是我们规划必须遵循的，这就给我们画出了底线，这个底线就是，我们要充分考虑国家政策，要充分考虑国家法制，要充分考虑国家标准，要充分考虑国家和部门主管对本行业的基本要求，以及相关部门对本行业的基本要求。这些基本要求就是画了一条红线，不能动不能逾越只能在红线之内去做事情，因此，这也是习主席教导我们的每个人都要有底线思维。再比方说，土地红线、环境红线、意识形态红线等等也都是非常非常重要的。

第三个叫做发展战略，“十四五”规划实际上也是一个战略规划，尽管这个时限比较短，只有五年的时间，但是五年的时间也必须得有总体战略之下的战略思维，就是我要做什么事情，我怎么把这些事情做好。那么这个战略思维，主要是站在发展的角度，就是五年之后要达到什么目的，达到什么目标，我个人想不管你做什么，你是长远规划也好，你是“十四五”规划也好，最重要的是要考虑文化和旅游业究竟要发展成为一个什么样的产业。

那么我们对产业的描述，有支柱产业、先导产业等等，但是我个人感觉最最重要的就是两条。第一条是消费产业，要创造经济价值，要创造经济结果，那么这个战略立足点就是要站在文化和旅游产业要创造经济效益，要给国家和人民做出贡献，站在在这个角度的出发点就是把他打造成消费产业，让她能够有产出，让他能够对整个经济的运作产生巨大的影响力。

第二条是幸福产业，文化和旅游都是事关老百姓的，是要改善老百姓的生活，是让老百姓有更多的获得感、幸福感，通过这个产业，给老百姓造福。因此中央在描述旅游业的时候说“要把旅游业办成让人民群众更加满意的现代服务业”。我非常高兴中央把旅游业列为幸福产业。所有的旅游产业，所有的文化产业都事关老百姓能不能获得幸福，能不能在文化和旅游的享受过程中，丰富自己的思想，丰富自己的生活内容，这是最重要的。如果我们站在这两个角度来制定我们的战略，那么我们的“十四五”规划，就是一个老百姓欢迎的规划，产业欢迎的规划。老百姓欢迎，产业欢迎，政府也就欢迎。

第四个，是风险意识，这次新冠肺炎给我们带来的最大的启示，就是时刻要绷紧风险意识。市场是变化的，国情是变化的，形势是变化的，产业是变化的，都是在变化的。我们面临着这么多的变化，尤其是中央在判定我们社会的主要矛盾的时候说了这样一句话，就是我们现在社会主要矛盾是发展不平衡不充分的问题。这个就是各地不同的最根本的现实。我们在面对风险的时候我们能够做到哪些，能够防止哪些？那么所谓的风险，对于文化和旅游产业来说是四大风险，是我们要优先考虑的。

第一个风险，叫做公共安全风险，我们这次新冠肺炎就是公共卫生安全风险，其他的公共安全还有，比如社会秩序就是一种公共安全，比如文化和旅游产业发展过程中的秩序也是一种安全。

第二个风险，叫做市场风险，文化和旅游产业有一个突出的特点，他是在市场中生存的，而市场是发展变化的，发展变化的市场要随时拿出自己的判断，才能够更好地把握市场。而这种市场的判断，可能会得出不同的结论，也许你觉得市场的情况非常好，那么你就努力，也许你得出的结论，说不太好，那么你就得有应对的办法。所以市场风险包括投资风险和经营风险，就会带来这一系列的问题，因此十四五规划就要非常关注市场风险，只有这样，企业和产业才能够健康的成长，才能有可持续的发展。

第三个风险是自然风险，就是我们要考虑自然环境的变化，特别是气候变化，自然环境的变化常常给我们带来的相应的变化，比方说旅游业，自然环境变化给旅游业带来的明显的变化就是淡旺季的变化，怎么应对？怎么能够争取最好的结果？应对就是躲避风险。

第四个风险是产业风险，旅游业也好，文化产业也好，它涉及面非常广，特别是它涉及到社会的不同的部门，不同的管理等，每一个环节出问题都会直接影响到这个产业，那么它对这个产业的直接影响就是产业的风险，能不能规避，能不能协调，你这个产业怎样才能够正常的发展。旅游业也有自身的规律，我们做“十四五”规划，特别要注意，要尊重文化和旅游业自身的规律，我们既不能盲目地追求大而空的目标，我们又要脚踏实地做我们应该做的事情，做我们实际的工作，这就是尊重规律。如果你不尊重规律就必然带来风险，规律的风险还在于，我们得研究问题，发展需要有前瞻性，科学性。我们要尊重专家、尊重知识、尊重规律，因为只有他们才可能会给我们带来一些有益的方向，这就是风险意识。

第五叫做制度建设，做一个规划，对于我们来说，我们可能更多地强调，要什么什么项目，这对不对呢？当然对。但是在这之前能够保证这个项目落地，能够保证这个项目发展，能够保证这个项目建设的，是制度建设。

对于文化和旅游业来说制度建设最重要的就两条，第一条就是我们政策的落脚点的放在什么地方？除了我们遵循国家的法律、遵循中央的政策之外，我们自己要制定什么政策，我们自己要有什么思路，这个必须明确。而且要随时根据第一条实事求是的原则，来制定我们发展的政策，政策体系就包括法律和政策，也包括标准，也包括社会团体的支撑，他们一般的是站在道德，站在行业自律的角度进入这个体系的。因此这个制度的设计首先要研究政策，“十四五”规划要把这个理清楚，我们所有的事情才有保障。

第二个叫秩序，文化和旅游实际上是人类追求美好事物、美好生活的一个行为，这种过程是在社会中实现的。社会是一个复杂的体系，个人的一些追求，个人的一些东西，个人的一些利益，必须在一个完好的秩序下有序地进行，所以我们旅游也需要法规，也需要政策，文化也需要法规，也需要政策，也需要自律，也需要社会主义价值观，也需要这些东西，这些东西就是我们通过条文通过实施过程把良好的秩序建立起来，这样你才能持续。

第五个，也是我们各级政府特别关注的，叫做项目落地，叫做该干什么干什么。我们做“十四五”规划最终的结果是要我们把事情做起来。我们首先要把这个事情说清楚，我们要做的事情是什么？除了这些，前面所说的制度也好，政策也好，形式判断也好，思想意识也好，除了这些东西，我们最重要的是把要干的事情说清楚，而且这些事情，要放在“十四五”期间，一件一件的做好，这些事情中间可以分类，比方说文化的事情，旅游的事情，融合的事情等等，给它分类，给它明细，给它布局，然后把它变成以项目为单位的概念，有了概念你的主攻目标就是明确的，如果我们不能明确，我们只是说要推进项目，那是不行的。

在落实项目的过程中有四件事情无论如何希望能够考虑，就是项目一定要分出主次。一般的说，市场意义大的一定是主要的。一大类是具有公益性的项目，比方说城市公园、城市绿地、博物馆等，他的意义大不大呢？非常大，而另一大类是具有市场性的项目，我们在确立重点项目的时候，无论如何，市场性的项目要放在重中之重。

主次最终的分别，我个人认为是国家品牌，你能不能得到4A级景区的称号，你能不能得到5A级景区称号，你能不能得到国家旅游度假区的称号等等，这些称号非常重要，除了它有市场的影响力之外，还有强大的市场号召力。

第二个，全面调动不同区域的积极性，“十四五”规划都是在一个区域范围内，区域范围内有发展的不平衡性，有发展的快一点的，有发展的慢一点的，但是对于规划而言，他的要求的是要全部有积极性，所以我们提出的是全域旅游的概念，就是都有积极性。那么如何去调动，如何能够侧重，特别巩固先进的地方，促进落后的地方，这样才能带来区域的繁荣。

第三个，在旅游发展的过程中，很多的项目具有形象意义。但是我们更偏重的是直接涉及的老百姓生活的项目。比方说社区型项目，比方说开放型项目，一定要优先考虑。因为涉及到老百姓，马上就会有市场，马上就会有消费，而不能单单从形象的角度考虑。

第四个，要注意旅游基本要素的配备。在考虑项目的过程中，我们无论如何，要注意旅游基本要素的配备，这个也是非常重要的，所谓的旅游基本要素，是更多的旅游者都要经历的，都要体验的，当你有了这个基本要素，你这个产品就支撑起来了。

最后一个就是新业态的植入，就是这个产业发展的过程中由于不同的地方，发展的情况不一样，有很多很多好东西，文化本身具有流动性，所以我们可以借鉴先进的，包括项目也包括经验。根据自己的实际情况引入、发展新的业态，这就是关于项目的内容。在项目发展过程中，我们要有三大理念，首先，就是文旅融合，就是我们发展的东西实际上是有文化的旅游产品，有精神寄托的旅游产品，有生活趣味的旅游产品。

其次，就是绿水青山就是金山银山，要有这样的理念，就是要有传承的观念，有保护的理念，保护文化、保护遗产、保护文物、保护环境、保护生态。要有专门的措施来爱护保护这些东西。

最后，要有科技的理念，要尽可能的把科技融入到我们的项目之中，融入到我们产业发展之中，这样我们的发展，就有后劲儿就有保障。