「芭蕉叶话」十四五文化和旅游规划解读之二：立足资源环境承载能力，促进旅游可持续发展

前言

国家文化和旅游十四五规划正式公布，以“一个工程、七个体系”为统领，对文化和旅游业未来发展做出统筹布局。文化和旅游十四五规划，是文化和旅游这二个既有紧密关联又有很多不同的门类在行政管理机构合并后的第一次战略规划，也是在国内外形势巨变，国家提出新时期新征程，社会和行业存在巨大不稳定性和不确定性的前提下编制的。作为参与编制者之一，深深感受到编制过程和最终成果的探索和变革。根据自己理解，对其中几个问题进行解读和探讨。

在国家区域发展战略、主体功能区战略以及“两山理论”、“二个文明建设”理论指导下，无论是以国家公园为核心的自然保护地体系设立，还是以省或跨地区为单位的战略生态屏障的设置，以及国土空间规划三线规定等，都在一定程度上对旅游业发展形成约束性条件。这些约束性条件，使得在各种资源环境管理和利用场景中，旅游不具主导性地位，但又是不可或缺的重要内容。如何在这种约束条件下，找出突破口，找准发力点，是旅游业在十四五时期面临的新挑战，同时也是新机遇。十四五文化和旅游规划提出，“根据不同区域主体功能定位，立足资源环境承载能力，构建体现各地文化和旅游资源禀赋、适应高质量发展要求的文化和旅游空间布局”。其中关键，就是立足资源环境承载能力，以新发展理念引导新发展模式和新产品空间，促进旅游发展新布局。

第一，加强与旅游相关的资源环境承载能力研究和政策法规引导。

资源环境的承载能力有很多方面，就旅游承载量而言，国内外学术研究成果，大部分是对旅游目的地和景区能够承载游客的数量进行研究，“以地为主”和“人地结合”为主要原则。国内个别政策或规章提出“以人为主”的原则需要审慎对待。近几年生态足迹等理论被引入旅游业内，从旅游活动造成生态环境影响的程度，研究旅游业发展规模和环境承载能力等，但在生态盈亏平衡和旅游供求平衡二者之间的再平衡尚未取得突破性进展。未来中国旅游承载量研究，以承载量理论和生态足迹研究为主体，可引入参与式技术开发（participatory technology development，PTD）和以社区为基础的自然资源管理（community-based natural resource management，CBNRM），以技术变革对可持续发展形成影响，以事实制度促进法律制度，解决生态系统的嵌套性质问题，兼顾态度、行为、生态、经济四个领域的协同和权衡。同时，还应加强环境资源与旅游活动影响的中长期基础研究和监测，对旅游活动的综合影响进行持续性研究，特别是生态环境、社会环境的影响研究和评估，并提出相应政策和法律法规建议。

第二，发展生态旅游，打造生态旅游经济和生态旅游目的地。

 生态旅游被世界旅游组织认为是最高级的旅游形式，是在社会和经济发展到一定程度，游客素质和意识达到一定程度后才能开展的一种旅游类型，同时，生态旅游也被认为是在可持续发展和保护生物多样性方面不可或缺的组成部分，很多重要国际性条约，如《生物多样性条约》、《南极条约》、《阿尔卑斯山条约》、《世界人类遗产公约》、《拉姆萨公约（栖息地与湿地公约）》以及联合国“环境与发展大会”等，都将开展旅游活动和保持旅游可持续发展作为重要内容或议题。

生态旅游包括严格意义上的生态旅游，也包括广泛意义上的生态旅游。严格意义上的生态旅游，是应对前述国家有关严格约束条件，依法合理开展旅游活动的必然选择。广泛意义的生态旅游范围较广，乡村旅游也可以被认为是一种广泛意义上的生态旅游，中国乡村旅游的升级换代方向之一就是生态旅游。

发展生态旅游，遵从生态旅游价值导向和发展原则。生态旅游是以价值观和生活方式文化认同为核心、对环境负责任、有学习属性、可持续的一种旅游形式。生态旅游目的不仅仅是观赏大自然，而是要沉浸在生态文明哲理中并追求对其的认同和价值的实现。主要包括自我约束的公益追求、有共生属性的健康追求、从自然获得知识和哲理的智慧追求等三个方面。开展生态旅游活动具有若干特点和要求，包括公开承诺遵循生态旅游原则；为游客提供体验自然和文化的机会、建设生态兼容的基础设施、进行生态可持续的经营实践、进行有诚信的生态旅游营销、满足或超出游客期望、不断为当地社区发展做出贡献、加强生态环境保护教育、促进自然保护及文化传承等。

发展生态旅游，打造生态旅游经济。构建产业体系圈层，把生态旅游作为最核心、最重要的旅游产品，作为与观光旅游和休闲度假旅游并行的主要旅游形式，在保护前提下积极利用。把生态和环境作为可供欣赏、消费的旅游对象，作为开发景区景点其它旅游产品的基础，作为产品体系的必要组成和重要依托。以新视角审视、演绎和发展生态旅游，积极培育生态旅游业态；以设施激活生态旅游资源，增加承载力，带动生态旅游产业发展，以区域运营概念，构建生态旅游产业集群。具体来讲，鼓励自然保护地等管理机构、地方政府、社区和社会各界共同发展生态旅游经济。促进经济与生态旅游活动直接挂钩，将农林牧业等按照生产性服务业进行调整，将开展旅游服务和旅游活动作为重要的经济行为，倡导社区参与、共建共享理念，引导当地农牧民和社区等基层组织通过农（牧）家乐、自驾营地接待、景区管理维护、生态导游和领队、志愿者等合理方式参与。通过生态旅游带动国际消费和国际旅游服务发展。大力培育生态旅游衍生的自然教育、生态研学、康养度假、文化创意、旅游装备制造等关联产业，形成具有广泛市场影响力和竞争力的生态产业体系。积极推进生态旅游与文化、交通、农林、工业、商贸、金融、体育、医药等产业融合发展，催生新业态，形成新产能。

发展生态旅游，打造区域性旅游目的地。生态旅游的客体既包括自然资源，也包括当地文化资源。中国目前有若干区域适合开展生态旅游活动并进行国际化推广。习近平总书记已经指示青海省“发展生态旅游，打造生态国际旅游目的地”。打造区域性生态旅游目的地，需要重点强化自然环境、生态旅游交通、旅游接待中心城市、旅游服务设施及机构、生态旅游景区和社区旅游环境等生态旅游目的地体系等要素。加强在自然保护地的旅游活动管理，十四五文化和旅游规划提出：“严守生态保护红线，对生态保护红线内允许的文化和旅游活动实施类型限制、空间管控和强度管制”。在国家公园和其它类型自然保护地内，在保护的前提下，组织开展符合国家政策要求的生态教育、自然体验、生态旅游、生态康养等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。采取不规则边界、点状分布、预留空间等办法合理确定或调整生态红线边界，保障生态旅游活动空间。制订分类、分级、分区和有序的旅游活动管理制度，划分优先生态旅游发展区和有序生态旅游发展区，并结合现存设施和农牧民游牧点，划定若干生态旅游试验区（点），成为承担体验生态和接待服务的重要区域。打造若干生态旅游示范品牌，对生态旅游导游和团队强化生态文明、环境保护、生态价值、科普知识、安全生产等方面教育培训，实行高于常规旅游的管理标准。加强国际合作，积极推进与“一带一路”沿线国家及其他国家和地区的生态旅游合作，建立信息共享机制，开展交流培训、技术研讨、能力建设、项目评估和示范带动等工作。建立一批国际生态旅游合作试点，全力促进国际生态旅游目的地建设。

第三，建立和完善适应环境资源承载管理的旅游发展机制。

建立旅游生态补偿机制，完善旅游生态保护与收益分配挂钩的激励约束机制，探索特许经营准入、管理和退出机制。推行绿色旅游产品和绿色旅游企业认证制度，鼓励社会参与生态旅游开发经营，鼓励国际、民间等社会资本参与生态旅游资源开发、景区营运和产业项目建设，依法依规开展生态旅游景区经营权、股权、商标专用权质押和林权、土地使用权抵押等。建立合理利益分配机制，实现政府、企业、居民、游客共享旅游发展成果。研究建立旅游碳汇交易的相关制度与机制，将旅游业对生态文明建设的贡献进行量化。建立健全生态旅游环境保护制度、环境督察制度、责任追究制度，实施最严格的生态环境保护措施。开展旅游产业节能减排行动，节约集约旅游用水、用地等自然资源，降低全行业资源消耗强度。加强旅游再生资源回收利用工作，做好旅游生活垃圾无害化处理。鼓励节能服务机构与旅游企业合作，开展旅游能源综合管理利用。

总之，充分和科学的认知环境资源承载能力，以生态和谐、业态和谐、心态和谐、人态和谐的“四态和谐”原则为出发点，建立起旅游与资源环境及其它事物的共生关系，以多种类型的“互惠共生”模式，推动旅游业实现可持续发展。

（部分论述来自青海省十四五文化和旅游规划成果）